更新日期:2015年06月09日
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协商民主是指公民通过自由而平等的对话、讨论、商议、审议等方式，参与公共决策和政治生活的民主形式。党的十八大报告中提出要健全社会主义协商民主制度，明确社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。今年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，《意见》把基层协商作为协商民主建设的重要内容和渠道，要求稳步推进基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。我国农村尚还存在许多矛盾需要化解，通过加强和完善协商民主制度有助于弥补农村基层选举民主的不足和完善村级治理机制建设。
一、推进基层协商民主的重要意义
村民自治制度是我国农村基层群众自治制度，是我国农村基层民主建设的核心内容，随着社会经济政治的发展，近年来农村基层群众法制意识、权利意识等有很大提高，很多决策既需要照顾多数人利益，更需要考虑少数人得失。因此，农村基层推进协商民主对化解基层矛盾具有多方面积极作用。
（一）有助于改善农村基层党组织的领导
村民自治是在村级党组织的领导下进行，核心内容是“四个民主”。村党支部是农村基层各项事业发展的领导核心，但由于长期受乡、村两级领导习惯影响，部分村党支部书记习惯于搞“家长制”、“一言堂”，以党支部代替村委会做村务决策，以党支部包办村委会具体事务，村委会名义上是村民自治的决策执行机构，实际上仅充当了党支部的“二把手”角色，村民自治作用很难发挥。协商民主在农村基层的积极推进，实现了每次决策都能让村民代表充分发表自己意见，每一个参与者也都地位平等，村民的有效参与村务决策、管理和监督，从制度从杜绝了过去村党支部的“一言堂”或包办现象。另一方面，通过推进基层协商民主方式，把党的正确主张转化为参与协商会议的群众代表、社会各界的共识，以他们的自身行动自觉地贯彻党的路线方针政策。在农村基层党组织的领导下，基层群众当家作主的权利得到充分保障，确保村民自治和“四个民主”得到健康有序发展，从而进一步提高农民群众对党的认同、支持与拥护。
（二）有助于提升农村基层公共决策执行力
党的十八大报告提出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”由于农村基层长期积累的干群矛盾和心理隔阂，加之农村具有一定文化水平和能力的中年人、青年人大多外出务工，乡、村两级干部在决策前很少征求农村在家老人意见，与之协商，导致乡、村两级很多有关农村基层公共事务的决策得不到落实，群众不配合现象突出。推行协商民主是解决这一问题的最佳途径，协商民主主张公众积极参与，强调协调、商量、和谐，突出协商过程中的每一个人地位平等，切合中国传统“和”文化要求。从这个角度看，广大村民可以通过协商会议参与表达各自在现实中了解的信息和自身需求，决策者可以在决策前向村民和专家了解、沟通、咨询、论证，以求掌握更多情况，最终的决策在所有参与者的协商下形成。因决策考虑到了不同利益主体的不同偏好要求，决策过程有了所有村民的积极参与，推行的政策也会是群众所需要的政策，所以，协商民主制度下形成的公共决策执行起来会比单独制定的决策执行起来更加容易、轻松、有效。
（三）有助于弥补农村基层选举民主的不足
选举民主和协商民主同属于我国社会主义民主两大内容，在农村基层处理公共事务、化解矛盾等方面如果仅仅由村两委直接负责或通过少数服从多数的选举民主方式解决，很容易发生少部分人利益受到伤害的不公平现象，甚至有可能出现既得利益者以这种方式“绑架”民主概念，侵占他人财产现象。过去几年 ，农村基层换届选举，一些地方的村干部侯选人彼此明竞争暗运作，不昔发动亲友大搞拉票贿选，对村民有送礼、有巴结、有许诺，也有恐吓，公然违反《选举法》，儿戏民主、践踏民主。虽然近年来基层换届选举在县、乡两级党委政府的高度重视下有了明显改善，但由于村民素质和民主意识的提高还需一段过程，选举民主在实践过程中的诸多缺陷急需弥补。协商民主可以做到广泛听取各方面意见、博采众长、广纳贤言，呈现你中有我、我中有你的局面，促成的决策可避免伤害少部分人利益，可达到多赢的效果。因此，习近平总书记强调：“从制度设计上讲，选举民主与协商民主的结合，构成了我国民主政治的制度优势。这种制度不仅解决了权力来自哪里的问题，还解决了权力如何运行的问题。”
（四）有助于建立基层反腐倡廉长效机制
《村民委员会组织法》规定，村民享有民主监督权。目前，各地都要求村两委建立“五议五公开一监督”等村务公开制度，并上墙公示，以便于主动接受村民监督。但在实际工作中，很多农村基层组织将村务公开制度流于形式，存在更新信息不及时、公开信息不全面问题，以及只注重公开信息，不注重收集村民反馈意见等，久而久之，群众的民主监督作用演变成为村纪检员监督、村委会成员监督。西充县永清乡分水岭村原村党支部书记王某某在2013年按照当地其他村惯性做法，在农民粮食直补款中直接扣除“农业水费粮”费用，因该做法违反县委相关规定，且未能提前与本村村民或村民代表协商，后被个别群众反映至县、乡纪委，县、乡纪委调查后免除了王某某村党支部书记职务，并给予党内记过处分。案例中如果该村群众能前后参与决策，并由群众各自提出观点，与村两委干部一道协商，就很有可能避免原村支部书记王某某被纪委处分。由此可见，信息的公开、决策前后的协商、与上级和专家的沟通，这对于监督者还是被监督者都是十分必要的，都非常有利于农村基层反腐倡廉长效机制的建立。
二、永清乡开展基层协商民主工作的实践
西充县永清乡距县城仅9公里，面积24.96平方公里，辖11个行政村，人口10722人。最近几年，我乡信访户较多，但信访内容大多与原村干部处事不公有关，归根结底，乡、村两级干部和群众缺少沟通和协商是问题根源，加强沟通和协商也是解决问题的最好方法。
（一）创新协商机制，开创人人参与协商新局面
协商民主既区别于普通协商，也区别于选举民主，其更大的意义是把多数人的意见和少数人的意见有机结合起来，拓宽社会主义民主的深度和广度，实现社会更加和谐。一是加强党对协商民主的领导。坚持每次村务协商会议在村党支部的领导下，由村委会负责组织实施，邀请乡政府班子成员和驻村干部列席，参会成员为村四职干部、各社长、涉及利益关系群众和尽可能邀请到的其它群众，做到既保证群众意见的充分表达，又确保议题不跑偏，议而必决。二是拓宽议题收集渠道。坚持每月至少一次村务协商会（可与村民议事会合开），明确协商议题包括公益设施建设、低保五保分配、集体资产处置、村级办公经费使用等十个方面，明确一名村干部负责协商议题收集工作，保证每个月能通过电话询问、上门了解等方式向全村所有群众（包括县城务工群众）收集议题，议题收集后再由村两委确定对哪些议题进行协商。三是激发群众参与热情。由于制度原因，村务工作长期由村两委干部做主，群众通常不愿意参与村务讨论。我乡为鼓励群众参与村民议事，建立“群众畅言屋”，通过上门、广播等宣传方式，鼓励群众到村两委办公室与村干部畅谈村务活动建议，并建立积分制度，向前来谈话次数多和建议被采用的群众加分。
（二）建立议事规则，保证每次协商都能出成效
在多次实践和讨论后，我乡党委制订出台《关于开展村级民主议事和协商的指导意见》，《意见》对村民议事程序和规则做出了明确要求，形成了“六步议事法”。“六步议事法”内容分别是群众提出议题、两委审核议题、群众讨论议题、乡政府审核决议、村委会负责实施、村党委检验成果。每一个步骤的严格执行和村两委成员对群众意见的充分尊重与接受，实现了很多村民不再守着自己的“一亩三分地”，积极参与村内事务讨论与建设，群众议事能力不断提升，村党组织的核心领导力量也不断加强。经过半年多的实践，全乡已按照“六步议事法”程序协商化解多起上访事件和处理多起村内大事，村民的有序参与协商是真正实现还权于民，是村民真正依法行使民主选举权、民主决策权、民主管理权、民主监督权，真正实现党组织发挥作用与村民自治的有效衔接。
（三）协商民主在农村土地确权颁证矛盾中的实践
西充县永清乡南岷山村仅1个行政组，是全乡最小的行政村，该村土地大多数已租赁给业主用于农业开发。该村农户欧某一家在第一轮土地承包中分得土地约8亩，在第二轮土地承包政策时，因欧某一家外出务工和治病无法联系，且拖欠农业税多年，村委会决定不分配土地给欧家，欧家自第二轮土地承包开始不再拥有该村土地。最近两年，欧某一家回到本地，见原有土地“不翼而飞”，多次到县、乡两级上访，要求同其他村民一样拥有农村土地和粮食直补款、土地租赁租金等。
矛盾焦点：如同意欧某要求，其他村民以欧某一家长年拖欠农业税为由不同意分土地给欧某；如不同意欧某要求，依我国农村土地政策，欧家应享有土地。
该村将此事作为村务民主协商议题，召集全村村民参加协商会议，同时邀请乡政府驻村干部和农业中心主任参会，按照“六步议事法”程序，积极听取欧某一家要求和所有村民意见，最终形成决议，决定按政策规定坚持现有土地承包关系不变，不再对村内土地打乱重分，但将村内部分荒地分配给欧某一家确权登记，欧家享有经村民协商同意的部分土地租金。协商民主在农村基层的成功实践，一改过去村两委班子家长作风、简单拍板的做法，从‘能人治村’过渡为‘制度治村’，进一步促进了农村基层的和谐稳定。
三、推进农村基层协商民主工作存在的问题
基层协商民主作为基层民主的重要形式，是对于基层选举民主的补充和完善，是以更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定为目的。但是，我乡在半年多的基层协商民主实践探索过程中发现还存在一些问题需要解决。
（一）村干部的服务意识和群众的民主意识有待提高
村干部方面：由于受我国长期“替民做主”的官僚思想影响，部分村干部习惯于包办村务、家长作风，对协商民主的工作方式很不习惯，很难把思想转移到“由民做主”这样的对立面来。甚至有部分村干部认为协商民主的议事方式伤害了他们的部分利益，比如在确定行政组组长、确定村保洁员、确定低保农户等方面，过去习惯于由村两委直接确定人员或者仅和村内个别有影响力的精英人物商议确定，现在需要召开村民议事会，按照一定规则公开听取所有村民意见，由全体村民共同做出决定。如此，但凡有群众服务意识不强的村干部就认为权力被剥夺，面子被伤害，官威受影响，使其对推进协商民主阳奉阴违，流于形式。
群众方面：由于历史原因和农村群众长久处于弱势群体位置，群众对政治不关心，民主意识淡薄，过去除参与村干部选举外极少参与基层民主实践，且部分选举还被操控。群众普遍存在担心得罪其他村民而不愿意发表自己观点、担心得罪村干部而不愿意公开反对提出议题现象，群众对民主的意义和作用认识不到位，对自己的民主权利不珍惜现象突出。
（二）参与主体自身素质差异较大，存在不平等性
协商民主的过程中，参与主体中每一个人的地位应该是平等的，包括角色平等和自身能力的平等。但由于受资源配置制约和社会经历限制，大多数群众长年在家务农，认知自我和表明自己主张的能力有限，很难充分表达自身诉求，很难和群众中的“长老”、“精英”在同一场议事会中展开辩论，致使这部分群众观点得不到支持，只能被动接受“长老”、“精英”们决策，接受不利于自己或者说并不公平的协商结果。这些“长老”、“精英”和村干部经常参加各种社会活动和会议，见识各种场面，对政策又比较了解，在协商中都可以更好地表达自己的观点，得到更多的支持。这两类群众由于自身素质不同、自身拥有资源差异，协商民主容易被后者操控，协商的结果就存在不平等性。
（三）协商民主在实践中容易被形式化
协商民主在实践过程中，部分村两委在组织民主恳谈会和协商议事会前，以要求参与群众讲政治、统一思想或者组织意图为由，暗示参与群众表达造成意见。也存在部分村组织协商会议前，未与群众事先沟通，直接在会议时将议题展出，群众毫无准备，发表观点时不知所措，出现部分群众干脆不发表观点直接赞成议题现象。在实际操作过程中，始终有部分村干部习惯于想方设法操纵协商会议，内定方案、内插人员，将协商民主形式化，执行少数人说了算的精英民主。
四、开展农村基层协商民主建设的几点建议
（一）建立健全基层协商民主工作机制和体制
各县级以上地方党委和政府应把开展基层协商民主工作纳入党委、政府重要议事日程，切忌将此工作仅交由地方政协负责，县级地方党委应专门出台文件规范基层协商民主工作制度，并建议在各乡镇成立“协商办”（可考虑与法制办或综治办合署办公），从人员、经费、体制等多方面建立健全协商民主工作机制。各乡镇党委应明确分管领导具体负责协商民主工作，制定出符合乡情文化和相对稳定成熟的协商民主实施细则，明确规定各行政村在低保评定、村道路建设、土地承包等村内大事方面必须广泛征求村民意见，通过民主协商会议。应将各行政村开展协商民主工作具体情况纳入全年目标考核并进行奖惩，对协商中反映的重要问题应由乡党委政府认真分析研究，不断改进和完善制度。各行政村应将民主协商制度作为村规民约具体内容，制定符合本村实情的协商会制度、听证会制度、民主恳谈会制度等。村两委应安排一定金额的办公经费用于民主协商会议，从制度上保证各种形式的民主协商会议顺利进行。村党支部应对议事结果的执行情况进行监督和督查，防止决而不行现象发生。
（二）加大宣传教育力度，提升基层群众自身政治素质
我国农民在长期的单一生产生活下，已习惯对政治权力的崇拜、服从和依附。近十年来，从全面取消农业税开始，越来越多的农民开始享受到农村低保、粮食直补、新农保、家电下乡补贴等涉农惠民政策，农民权利意识逐渐有所提升，但是法制意识、民主意识还非常欠缺，农民维权途径仍然是一味上访。因此，应该加大宣传教育力度，通过各种培训班培训学习、村广播宣传、印发小册子和宣传画等方式培养提升农村群众的法制意识和民主意识，不断提高群众对协商民主建设的认知程度。群众是协商民主活动的重要主体，群众自身要具有一定的政治素质和理性的公共精神以及表达能力是顺利推进农村协商民主工作的重要前提，也是必要条件。
（三）以法治思维和法治方式推进基层协商民主
要推进国家治理的现代化，就必须要培养人的现代化意识，就农村基层来讲，就需要让老百姓懂得依法维权、依法办事，树立群众的法治、规则、协商等意识。地方党委政府应聘请法律顾问参与村级协商民主工作，向群众讲解、介绍涉农有关法律法规，引导群众积极学法、人人守法，努力把法治思维和法治方式贯穿到村民议事会；法律顾问还要重点审查村民议事协商的决议是否合法，要确保协商决议既体现利益公平原则，更符合法律和政策规定。同时，建议国家将协商民主纳入基层组织法，以法律的形式要求重大决策必须经过协商完成，以法律的形式规范协商程序，规范参与协商人员要求，规范协商结果的执行过程等，为基层协商民主提供国家层面的法律权威支持，以防止“一时热”现象发生。（作者系西充县民盟盟员、永清乡副乡长）
